Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego

Pojęcie strategii, które wykorzystywane jest między innymi w takich dziedzinach, jak wojskowość, cybernetyka, nauka organizacji i zarządzania, jak i w ekonomii, oznacza ono w najbardziej ogólnym ujęciu politykę zmierzającą do skutecznego wyznaczania celów. Strategia jest więc kategorią, która odnosi się do sfery polityki rozwoju, a taktyka skupia się na zarządzaniu rozwojem. Rozpowszechniona w teorii oraz praktyce planowania terytorialnego kategoria związana z planowaniem strategicznym skupia się tak na polityce formułowania celów rozwoju, jak i procedur wraz z instrumentami umożliwiającymi zarządzanie rozwojem. Skutkiem planowania strategicznego realizowanego na poziomie lokalnym jest opracowanie strategicznego planu rozwoju lokalnego, który w praktyce jest określany jako strategia rozwoju gminy.

Strategiczny plan rozwoju lokalnego stanowi pewien scenariusz rozwoju lokalnego, który określa między innymi docelową wizję rozwoju, cele rozwoju precyzowane w ujęciu strategicznym i operacyjnym, zadania strategiczne i sposoby ich osiągania. Podmiotem strategii rozwoju lokalnego jest społeczność lokalna, która bierze udział w realizowaniu zadań strategicznych przez podejmowaną aktywność gospodarczą i społeczną. Społeczność jest także odbiorcą powstałych w wyniku rozwoju lokalnego lepszych uwarunkowań realizacji działalności gospodarczej, lepszych walorów użytkowych otoczenia, które decydują o jakości życia mieszkańców danego regionu. Z kolei przedmiotem strategii rozwoju lokalnego jest lokalna rzeczywistość, która określana jest przez wymiary gospodarczy, społeczny i ekologiczny.

Potrzeba planowania strategicznego i realizacji przyjętej strategii zostały dostrzeżone w najbardziej dynamicznie rozwijających się strategiach, choć w wielu podmiotach lokalnych jest to działanie lekceważone. Przyczyny takiego stanu rzeczy wynikają z przeświadczenia, że planowanie z samego założenia stanowi produkt gospodarki nakazowo-rozdzielczej oraz z ogólnej słabości ekonomicznej jednostek lokalnych i trudności związanych z rozwiązywaniem bieżących problemów, które często postrzegane są jako ważniejsze, niż konieczność precyzowania koncepcji rozwoju lokalnego, tak w ujęciu długofalowych, jak i krótkofalowym.

Przekonanie, że planowanie jest działaniem pozbawionym sensu, jest błędne. Właśnie wprowadzanie zmian w orientacji gospodarki umożliwiło samorządom podejmowanie decyzji w sposób niezależny i w znaczącym stopniu wpływanie na rzeczywistość lokalną. Planowanie strategiczne, prowadzące do określenia strategii rozwoju lokalnego umożliwia regulowanie wielu kwestii, jak chociażby corocznych wydatków bieżących i inwestycji, które powinny wynikać z przyjętej i zaakceptowanej społecznie strategii rozwoju lokalnego. Można przyjąć założenie, że podstawową funkcją planowania strategicznego jest racjonalizowanie podejmowanych w ramach gminy decyzji bieżących oraz długookresowych.

Planowanie strategiczne umożliwia również realizowanie funkcji związanej z zapobieganiem sytuacjom kryzysowym w rozwoju lokalnym. Rozwój jednostek lokalnych jest procesem nieustannych zmian w ramach struktury funkcjonalnej, jak również w relacjach między strukturą funkcji i strukturą zagospodarowania. Przekształcenia te odbywają się przy jednoczesnym nieustającym zagrożeniu związanym z zachwianiem równowagi pomiędzy poszczególnymi elementami struktury funkcjonalnej i między potrzebami funkcji i wydolnością zagospodarowania. Brak tego typu równowagi może być bardzo niekorzystny dla rozwoju.

Działalność władz lokalnych nie może być pasywna i nie może polegać na likwidowaniu sytuacji krytycznych, które już powstały lub łagodzeniu ich największych skutków. Aktywność władz lokalnych musi polegać na umiejętności wczesnego identyfikowania potencjalnych zagrożeń, jak również w skuteczności zapobiegania takim zagrożeniom. Tak identyfikacja zagrożeń, jak i minimalizacja lub likwidowanie ich skutków stają się możliwe, gdy zarządzanie jednostką lokalną jest wynikiem przyjętego strategicznego planu rozwoju lokalnego.

Ważną funkcją strategii rozwoju lokalnego, wynikającą z planowania terytorialnego, jest sprecyzowanie perspektywicznego wymiaru lokalnej polityki gospodarcze, czyli zasad i metod, ale również instrumentów i priorytetów, których zastosowanie w praktyce ma zapewnić konkurencyjność danego obszaru lokalnego, co odbywa się najczęściej przez zatrzymanie istniejących i pozyskanie nowych podmiotów gospodarczych. Najważniejszym wyznacznikiem gospodarczej konkurencyjności danej jednostki lokalnej jest skala, struktura i jakość oferty korzyści kierowanych przez jednostkę lokalną do lokalnych podmiotów gospodarczych i potencjalnych inwestorów z zewnątrz.

Potrzeba przygotowania strategicznego planu rozwoju gminy wynika również z faktu, że plan tego typu określa również zasady zachowań władzy i administracji samorządowej w dłuższej perspektywie. Odbywa się to przez identyfikację hierarchicznej struktury celów i zadań strategicznych, jak i katalogu instrumentów oraz metod ich realizacji. Sprzyja to obniżaniu niepewności działania podmiotów gospodarczych działających lokalnie, zwiększając jednocześnie skłonność do podejmowania przez nie ryzyka działalności, w której okres zwrotu poniesionych nakładów jest dłuższy. Opisana sytuacja wpływa korzystnie na stabilizowanie sytuacji gospodarczej gminy.

Realizacja celów sprecyzowanych przez strategię rozwoju lokalnego zmierza także do zagwarantowania odpowiedniego poziomu walorów użytkowych gminy, czyli adresowanych do społeczności lokalnej warunków, które decydują o wygodzie życia codziennego mieszkańców.

Strategia rozwoju lokalnego jest zorientowana na konkretyzację, a w dalszej kolejności na realizację wizji przyszłości. Stąd też zapis tej wizji i ujętego w sposób skrótowy sposobu jej realizacji, czyli tak zwanej misji rozwojowej, stanowią podstawowe elementy strategii. Wizja skupia się na przyszłym stanie gminy, a misja w ujęciu syntetycznym zapewnia informację o tym, co powinno być zrobione, by przyjętą wizję zrealizować. Określenie tych elementów nie jest jednak zadaniem prostym, bo konieczne jest skoncentrowanie się na określonych zagadnieniach, co związane jest z pewnym elementem nierównowagi. Oznacza to, że dążenie do osiągnięcia jednego celu może i najczęściej musi oznaczać konieczność rezygnacji z innego celu. Taka rezygnacja w praktyce działania jednostek lokalnych zawsze sprzyja powstawaniu konfliktów, bo dokonanie jednego wyboru zawsze będzie oznaczało konieczność rezygnacji z innego, który również ma swoich entuzjastów.

Z przedstawionych powodów strategia rozwoju lokalnego powinna stanowić wynik dialogu. Istotą planowania strategicznego w tym ujęciu jest przeprowadzenie wzajemnych uzgodnień między władzami, administracją, różnego rodzaju organizacjami i mieszkańcami, dotyczących tego, czym dana jednostka ma być w przyszłości i w jaki sposób możliwe jest osiągnięcie tego stanu. Powstanie takiego dialogu niezbędne jest odpowiednie podejście osób odpowiedzialnych za proces planowania strategicznego. Dlatego też dialog z członkami wspólnoty i szerokie społeczne uzgodnienie strategii są konieczne dla uzyskania zgody dla przeznaczania środków publicznych na takie a nie inne cele.

Strategia powinna zostać określona na odpowiednio długi okres czasu. Celem jest tu dążenie do stanu, w którym założone cele mogą być zrealizowane. Najczęściej cele publiczne związane są z ważnymi i kosztownymi inwestycjami, co sprawia, że horyzont czasowy strategii powinien zawierać się między siedmioma, a dziesięcioma latami. Taki okres to czas niezbędny do realizacji dużych i skomplikowanych inwestycji. Należy tu pamiętać, że kadencja władz samorządowych w Polsce wynosi cztery lata. Prawidłowo przygotowana strategia wykracza więc poza okres jednej kadencji, co sprawia, że jej konstrukcja musi być przygotowana w taki sposób, by zmiany polityczne nie skutkowały zablokowaniem realizacji najważniejszych dążeń samorządu. Strategia powinna się więc skupiać na sprawach najważniejszych, znajdujących się ponad podziałami politycznymi.

Skuteczną metodą określania, czy dane przedsięwzięcie uzyska ogólną zgodę, jest tak zwana sesja strategiczna. Zakłada ona uzgadnianie najważniejszych elementów strategii z gronem osób zaufania publicznego, również spoza środowisk politycznych. Udział autorytetów lokalnych biorących udział w życiu społecznym, kulturalnym, naukowym lub religijnym stanowi umocnienie publicznego zaufania do założeń strategii.

Istotną częścią strategii są cele główne, które określane są również celami strategicznymi. Jest to zestaw celów publicznych, które są uszczegółowieniem misji rozwojowej. Tak ilość celów głównych, jak i sposób ich przedstawienia, są ważne w ujęciu jakości strategii. Jeśli określonych zostanie zbyt wiele celów, co będzie wynikiem rozszerzenia kierunków ujętych w strategii, konsekwencją tego będzie rozproszenie środków publicznych, jak i obniżenie skuteczności zamierzeń.

Cele główne strategii powinny zostać określone w sposób, który umożliwia określenie miar ich oddziaływania. Dla każdego z celów głównych wskazane jest opracowanie zestawu instrumentów realizacyjnych, które będą określane nazwą polityk. Instrument ten w zarządzaniu jest sposobem lub techniką oddziaływania na sprawy samorządowe, który obejmuje zdolność do wdrażania zmian i nadzorowania ich przebiegu. Dlatego też polityka jest rodzajem analizy eksperckiej, która zajmuje się w szczególności badaniem:

· sposobów realizacji podobnych celów głównych w okresie wcześniejszym, w innych, ale podobnych jednostkach terytorialnych, co jest podstawą do następnego kroku:

· możliwości i wariantów realizowania celów strategicznych, co przyjmuje postać alternatywnych scenariuszy działania.

Jeśli celem strategicznym dla jednostki terytorialnej jest na przykład powiązanie dwóch dzielnic miasta w ujęciu polityki transportowej, konieczne jest dążenie do poprawy stanu istniejących ulic lub budowanie nowej arterii, która łączyłaby dzielnice. Możliwe jest także analizowanie innych możliwych rozwiązań w zakresie komunikacji szynowej. Poszczególne z określonych w ten sposób wariantów badane są metodami charakterystycznymi dla danej branży. W następnym kroku konieczne jest porównanie każdego z opracowanych wariantów w aspekcie efektywności ponoszenia nakładów inwestycyjnych, akceptacji społecznej, wpływu na środowisko naturalne itp. W wyniku takiej wszechstronnej analizy powstaje rekomendacja jednego konkretnego rozwiązania, które w najlepszy sposób umożliwi realizację założonego celu.

Plan strategiczny jest jednym z dokumentów powstałych w wyniku planowania strategicznego i zawiera on:

· podsumowanie analiz, zakończone diagnozą, najczęściej przyjmujące formę analizy SWOT;

· informacje związane z przebiegiem konsultacji społecznych strategii;

· określenie wizji rozwoju i misji strategicznej;

· sprecyzowanie celów głównych, jak również najważniejszych sposobów i zasad umożliwiających ich realizację, co określane jest jako polityki regionalne.

Stosowanie praktyki planowania strategicznego przynosi szereg korzyści, do których zaliczyć można:

· wytyczenie toru poruszania się, co sprzyja skoncentrowaniu się na problemach istotnych;

· wyznaczenie priorytetów, ponieważ nie jest możliwe zrobienie wszystkiego jednocześnie, część zadań musi być zrealizowana tak szybko, jak to możliwe, a inne zadania nie są aż tak istotne – plan precyzuje w sposób formalny, które zadania są ważniejsze;

· określenie planu umożliwia lepsze wykorzystanie zasobów;

· dzięki planowi możliwe są znaczne oszczędności czasu, dzięki temu, że nie następuje marnowanie zasobów na realizację czynności niepotrzebnych;

· najczęściej plan wykorzystuje mocne strony planującego, jego kwalifikacje, zdolności i możliwości;

· plan stwarza poczucie bezpieczeństwa.