Pozycja ustrojowa Senatu w Polsce

Senat jest elementem ustroju polskiego o bardzo długiej tradycji. Już od początku procesu kształtowania się polskiego parlamentaryzmu w XV w. istniała rada królewska, którą można uznać za pierwowzór senatu. Miała ona charakter organu współdecydującego z monarchą o kluczowych sprawach państwa, m.in. z zakresu polityki zagranicznej, bezpieczeństwa zewnętrznego, a od 1422 r. - również o emisji pieniądza. Prawo do zasiadania w niej mieli z urzędu: dostojnicy państwowi - kanclerz, podkanclerzy, marszałek dworu i podskarbi, ponadto dygnitarze ziemscy, tj. wojewodowie i kasztelanowie więksi, wreszcie arcybiskupi i biskupi rzymskokatoliccy. Przez cały XV w. rola rady królewskiej, nazywanej również wielką czy najwyższą, systematycznie rosła .

Kiedy pod koniec XV w. ostatecznie wyłonił się polski parlament, zwany sejmem walnym, rada królewska przekształciła się w senat, zyskując status jednego z trzech „stanów sejmujących”, obok króla i izby poselskiej. Ostateczny jego skład został ustalony za panowania Zygmunta Starego. Senatorami z urzędu zostawali najważniejsi dostojnicy państwowi zwani też ministrami: kanclerz, podkanclerzy, marszałek dworu i podskarbi koronny, lecz już nie podskarbi nadworny i hetmani koronni, których włączono do Senatu dopiero pod koniec XVIII w. Oprócz ministrów wśród senatorów znaleźli się również wojewodowie, kasztelanowie, arcybiskupi i biskupi katoliccy. Kiedy w wyniku Unii Lubelskiej do sejmu walnego zostali dokooptowani reprezentanci Wielkiego Księstwa Litewskiego, Senat liczył 140 członków, choć nie zdarzało się, by w obradach uczestniczyli wszyscy. Senatorowie, w odróżnieniu od posłów z Izby Poselskiej nie głosowali, ale formułowali kolejno swoje opinie, czyli votum. Na ich podstawie przewodniczący obradom król formułował konkluzję, czyli opinię generalna, którą gotów był zaakceptować. W Rzeczpospolitej szlacheckiej nie istniał urząd marszałka Senatu - obradom przewodniczył monarcha za pośrednictwem marszałka wielkiego koronnego, a pod jego nieobecność - marszałka nadwornego koronnego. W czasie bezkrólewia monarchę zastępował arcybiskup gnieźnieński – prymas polski jako interrex .

Działalność Senatu opierała się na kolejnych aktach prawnych: wydany przez Aleksandra Jagiellończyka w 1501r. przywilej mielnicki wyeksponował ten organ państwowy, składając cała władzę w kraju w ręce senatorów. Jednak już w 1505 roku dokonano zasadniczych zmian ustrojowych poprzez konstytucję Nihil novi, zakładającej zrównanie pozycji prawno-ustrojowej Izby Poselskiej i Senatu, których aprobata była warunkiem bezwzględnym dokonania jakichkolwiek reform państwowych, dotyczących podatków, zwoływania pospolitego ruszenia oraz polityki zagranicznej i sądownictwa. Kolejną istotną zmianę wprowadzały tzw. artykuły henrykowskie z 1573 r., ustanawiające instytucję 16 senatorów – rezydentów, przybywających w okresie między kolejnymi sejmami u boku króla, wyposażonych w uprawnienia kontrolne i opiniodawcze. Ich formalny status został podniesiony konstytucja Sejmu Niemego z 1717 r. poprzez nadanie ich zaleceniom charakteru obligującego króla. W praktyce jednak instytucję tę zastąpiła pozaprawna Rada Senatu – ciało, w skład którego wchodzili wszyscy ci senatorowie, którzy na okrągło przebywali na dworze, a zatem przede wszystkim ministrowie .

Dwuizbowość parlamentu polskiego została podtrzymana przez Konstytucję 3 Maja z 1791 r. Na jej podstawie ustalono skład Senatu na 132 członków zasiadających w nim z urzędu, tak jak było dotychczas . Konstytucja zakładała jednak, że po śmierci panującego wówczas Stanisława Augusta Poniatowskiego Senat zyskał charakter ciała przedstawicielskiego, którego członkowie będą desygnowani przez króla spośród proponowanych prze sejmiki kandydatów. Pozycja tej izby została jednak osłabiona na rzecz izby poselskiej gdyż doszło do odejścia od zasady ich równoprawności. Miało to swój wyraz m.in. w wyłączeniu Senatu z procesu ustrojodawczego, czyli dokonywania zmian konstytucji, albowiem przysługiwać miało mu prawo jedynie opiniowania takich rewizji dokonywanych przez Izbę Poselską. Istotne ograniczenia dotknęły także kompetencji prawodawczych – wprawdzie Senat dysponował prawem veta zawieszającego w sprawach cywilnych, karnych i politycznych, ale w pozostałych kwestiach głosy posłów i senatorów były liczone łącznie, co dawało przewagę tym pierwszym z racji większej ich liczby. Senat nie posiadał też inicjatywy ustawodawczej. Podobne ograniczenia dotyczyły senackich kompetencji kontroli rządu. Wprawdzie Konstytucja 3 Maja oraz większość jej postanowień została uchylona już w 1793 r. przez Sejm w Grodnie, jednak stanowiła początek stałej w przyszłości tendencji do regulowania dualizmu legislatywy w sposób asymetryczny w zakresie kompetencji obydwu izb i nadania Senatowi charakteru reprezentacyjnego, a mniej wirylistycznego .

Senat funkcjonował w istniejącej w I połowie XIX w. namiastkach polskiego państwa, tj. Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim zwanym potocznie „Kongresówką”. Obiektywne uprawnienia parlamentów w obydwu tych podmiotach międzynarodowych były jednak bardzo wąskie i sprowadzały się do stanowienia prawa cywilnego i karnego oraz problematyki monetarnej i budżetowej. Zarówno Konstytucja Księstwa Warszawskiego z 1807 r., jak i Konstytucja Królestwa Polskiego z 1815 r. utrzymywały praktykę polityczną sejmów Rzeczpospolitej szlacheckiej w zakresie składu drugiej izby. Senatorami w dalszym ciągu mogli być tylko wojewodowie, kasztelanowie i katoliccy biskupi. Senat sankcjonował projekty poselskie. W Królestwie Polskim miał równorzędną pozycję z Izbą Poselską, rozstrzygał też o zbrodni stanu. Po klęsce powstania listopadowego wprowadzony statut organiczny z 1832 r. zlikwidował autonomię Królestwa kładąc kres parlamentaryzmu polskiego w XIX w . Jego odrodzenie stało się możliwe dopiero po odzyskaniu niepodległości przez Polskę w 1918 r., przy czym sam Senat rozpoczął swe funkcjonowanie od roku 1922.

Celem niniejszej pracy jest omówienie pozycja prawno-ustrojowej Senatu RP w świetle konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Praca podzielona została na pięć rozdziałów. W poszczególnych rozdziałach omówiono następujące zagadnienia: działalność Senatu w latach 1922-1939 oraz w latach 1989-1997; struktura organizacyjna i zasady działalności Senatu RP; funkcje Senatu; rola Senatu w procesie legislacyjnym oraz status prawny senatora.

Podczas pisania pracy korzystano z różnorodnych źródeł: aktów normatywnych, komentarzy do Konstytucji RP, podręczników omawiających zagadnienia z zakresu prawa konstytucyjnego, monografii poświęconych polskiemu Senatowi, a także z artykułów opublikowanych w periodykach prawniczych.