Przedsiębiorstwo publiczne w polskim systemie prawnym

W polskim porządku prawnym występuje znaczna liczba podmiotów, które można zakwalifikować jako przedsiębiorstwa publiczne. Dlatego też ta sfera życia społeczno-gospodarczego wymaga spójnej, kompleksowej regulacji prawnej, która byłaby z jednej strony zgodna z wymogami konstytucyjnymi, z drugiej zaś z prawem Unii Europejskiej, a wreszcie zapewniałaby efektywność wykonywania zadań publicznych.

Status prawny przedsiębiorstw publicznych zasługuje na uwagę z wielu przyczyn. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na „podwójną”, bo unijną i krajową, regulację prawną tego statusu. Ten styk - prawa unijnego i krajowego - jest z całą pewnością niezwykle ważny jako przedmiot badań naukowych, ponieważ staje się podstawowym układem obecnej i przyszłej krajowej regulacji prawnej. Ponadto publicznoprawny status przedsiębiorstw publicznych wpływa znacząco na ich funkcjonowanie w stosunkach prywatnoprawnych - pojawia się więc drugi styk: prawa publicznego i prywatnego. Takie przenikanie jest cechą przemożną obecnego prawa gospodarczego - można wręcz mówić o niemożności rozdzielenia obu sfer. W doktrynie wskazuje się również, że prawo gospodarcze państw członkowskich UE stało się w istocie porządkiem, którego podstawowe instytucje określa prawodawca unijny . Z jednej strony stanowi to istotną trudność, a z drugiej - staje się niebanalnym wyzwaniem badawczym, o bardzo dużym znaczeniu poznawczym dla prawa gospodarczego.

Wielość funkcji narzuconych obecnie przedsiębiorstwom publicznym wymaga gruntownej analizy. Są to bowiem funkcje istotne nie tylko z „krajowego” punktu widzenia, gdyż w niektórych przedsiębiorstwach publicznych (szczególnie zarządzających kluczową infrastrukturą) upatruje się także istotnych kompetencji w zakresie funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Wydaje się również, że waga gospodarcza funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwa publiczne nie jest doceniana, co stanowi dodatkowe uzasadnienie wyboru tej tematyki. Trwająca integracja europejska oznacza także wzrastającą rolę unijnych zadań publicznych. Teoretycznie zadania te można traktować jako specyficzną kategorię krajowych zadań publicznych, łatwo jednak sobie wyobrazić konflikt interesów między zadaniami krajowymi a unijnymi. Ponadto jedynie z perspektywy unijnej zrozumiałe są niektóre zadania publiczne. Obecnie unijne zadania publiczne wykonywane są głównie przez podmioty krajowe, chociaż w pewnej perspektywie można sobie wyobrazić podmioty (przedsiębiorstwa) unijne .

Wzgląd na spójność opracowania oraz zamiar utrzymania jego objętości w rozsądnych granicach wymaga dokonania wyłączeń pewnych bloków tematycznych z zakresu pracy. Po pierwsze, analiza pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne” została skoncentrowana na osobach prawnych kontrolowanych przez państwo i mogących uchodzić za przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów prawa Unii Europejskiej. Wśród jednostek tych wyróżniono podmioty wykonujące zadania publiczne oraz podmioty niewykonujące takich zadań. Kategoria tych ostatnich przedsiębiorstw publicznych jest znacząca zwłaszcza w Polsce, np. spółki kapitałowe z udziałem Skarbu Państwa. Z zakresu pracy wyłączono podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Jest to kategoria interesująca poznawczo - np. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - wymaga jednak odrębnego, zindywidualizowanego podejścia.

Po drugie, na uboczu głównego nurtu rozważań znalazły się podmioty z sektora prywatnego wykonujące zadania publiczne. To niezwykle ciekawa kategoria przedsiębiorstw publicznych, odrębność problematyki wymaga jednak osobnego opracowania, ze względu na zupełnie inny charakter relacji między tymi podmiotami a władzą publiczną. Trzecim zasadniczym wyłączeniem stało się pominięcie, co do zasady, tematyki funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych kontrolowanych przez władze samorządowe lub wykonujących zadania publiczne o charakterze komunalnym. Czwartym wyłączeniem jest materia pomocy publicznej. Jest ona związana z przedsiębiorstwami publicznymi, prawidłowa analiza musiałaby jednak obejmować całokształt zagadnień z tego zakresu, w tym relacje z przedsiębiorstwami prywatnymi. Dlatego praca, której zadaniem jest bliższe uchwycenie zjawiska przedsiębiorstw publicznych, musi z natury rzeczy pozostawić odrębnemu opracowaniu tę obszerną materię. W pracy zrezygnowano także z analizy partnerstwa publiczno-prywatnego ze względu na zupełnie inny charakter tej materii. Istotą partnerstwa jest umowa wiążąca równorzędne strony, tymczasem przy przedsiębiorstwie publicznym elementem kluczowym jest ich podporządkowanie władzy publicznej. Także w tym zakresie niezbędna jest odpowiednio obszerna i pogłębiona analiza.

Całość pracy podzielono na cztery rozdziały. W pierwszym rozdziale pracy przedstawiona została historyczna oraz ekonomiczna doniosłość przedsiębiorstw publicznych. Przedstawiono tu zagadnienie zdolności testowania oraz woli testowania i granic tejże woli. Rozdział drugi zawiera dokładną analizę pojęcia, rodzajów i elementów składowych przedsiębiorstwa publicznego w polskim systemie prawnym oraz w prawie unijnym. W rozdziale trzecim dokonano charakterystyki struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa publicznego. W czwartym, ostatnim rozdziale pracy, zawarte zostały rozważania na temat nadzoru nad przedsiębiorstwami publicznymi.