Samorząd terytorialny w II i III Rzeczypospolitej Polskiej

Przedmiotem mojej pracy jest problematyka nadzoru nad samorządem terytorialnym w II i III Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego I rozdział mojej pracy poświęciłam ukazaniu struktury samorządu terytorialnego. Ponieważ samorząd terytorialny w okresie międzywojennym mimo podobnych założeń strukturalnych był przez długi okres zróżnicowany, co stanowiło rezultat przynależności ziem polskich do państw o różnych tradycjach samorządowych. Znaczne różnice ideowych podstaw samorządu terytorialnego, widoczne w ówczesnej doktrynie, znalazły swoje odzwierciedlenie również w polskim ustawodawstwie zwykłym i konstytucyjnym okresu międzywojennego. Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r. przez długi okres utrzymywały się rozwiązania ustrojowe ukształtowane w poszczególnych zaborach, jednak starano się je ujednolicać. Natomiast rozpoczęta w 1990 r. gruntowna reforma ustroju administracji terenowej w Polsce w głównej mierze została oparta na instytucji samorządu terytorialnego. Wprowadzenie tego samorządu nie wymagało budowy od podstaw jego zrębów, ustawodawca mógł bowiem wykorzystać rozwiązania występujące w okresie Polski międzywojennej oraz doświadczenia funkcjonującego nieprzerwanie od XIX w. samorządu terytorialnego w państwach Europy Zachodniej.

W drugim rozdziale chciałam przede wszystkim ustalić samo pojęcie nadzoru, ma on niewątpliwie charakter prawny, lecz z powodu braku definicji legalnej, często dochodzi do nieporozumień. W nadzorze nad samorządem terytorialnym trzeba ponadto odróżniać administracyjne pojęcia bliskoznaczne: kierownictwa, kontroli i nadzoru. Pojęcie nadzór pojawia się w naszych przepisach prawnych w dwojakim znaczeniu. Po pierwsze, tzw. administracyjne prawo materialne używa tego określenia dla oznaczenia kompetencji określonego organu administracji publicznej, wyrażającej się w prawie do kontroli oznaczonej działalności, prowadzonej przez różne podmioty niezależne organizacyjnie od organu administracji, a przede wszystkim przez obywateli, oraz korygowania działań niezgodnych z prawem (np. nadzór budowlany). Dla określenia interwencji państwa zmierzającej do usuwania niebezpieczeństw dla porządku, zagrożenia określonych dóbr itp. Po drugie, pojęcie nadzoru pojawia się w naszym ustawodawstwie w innym znaczeniu, jako forma oddziaływania państwa jego organów na określone podmioty realizujące funkcje administracji publicznej w formach zdecentralizowanych. Ta druga postać nadzoru jest przedmiotem mojej pracy, gdyż o niej właśnie traktuje ustawa o samorządzie terytorialnym, używając określenia "nadzór nad działalnością komunalną". Zajmując się, tylko tą drugą postacią nadzoru, można przyjąć, iż pojęcie nadzoru oznacza tu środki kontroli oraz środki korygujące działalność jednostek nadzorowanych, którym jest poświęcony rozdział IV. A także kryterium oceny działań podmiotów nadzorowanych powinna być legalność i działania, a środki nadzoru, posiadające charakter władczego działania, można stosować tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa. Poszerzenie kryterium nadzoru o inne elementy niż legalność, a wiec np. o kryterium celowości działania, prowadzi do tego, że organ nadzoru współadministruje w sferze objętej nadzorem. W układach zdecentralizowanych nie stosuje się środków nadzoru nakazujących określone działanie, a zwłaszcza poleceń służbowych. Takie środki oddziaływania prowadzą bowiem do zmniejszenia samodzielności podmiotów nadzorowanych, a nadzór przeradza się w instytucję kierownictwa czy hierarchicznego podporządkowania, charakterystyczną dla układów scentralizowanych. Współcześnie systemy nadzoru nad samorządem terytorialnym konstruowane są na bardziej jednoznacznych zasadach. Swoją podstawę mają przeważnie w obowiązujących konstytucjach, które wyznaczają ramy kompetencji nadzorczych.

Rozdział III mojej pracy opisuje jak wyglądał nadzór nad samorządem gmin, powiatów i województw pod byłymi zaborami, a także po roku 1933 gdzie doszło do ujednolicenia.

Ostatni rozdział poświęciłam ochronie samorządu przed ingerencjami nadzorczymi, ponieważ instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym posiada duże znaczenie dla praktyki życia społecznego, jak też dla funkcjonowania samorządu. Skoro samorząd traktuje się jako formę upodmiotowienia społeczności lokalnej, instytucja nadzoru nie powinna zmierzać do ograniczenia samodzielności samorządu. Wprawdzie o samodzielności samorządu decydują także elementy pozaprawne zwłaszcza finansowe, intensywna ingerencja organów państwa w życie samorządu naruszyć może idee przewodnie, na których jest oparty samorząd. Z punktu widzenia techniki zarządu lokalnego instytucja nadzoru nie powinna naruszać zasady decentralizacji zarządzania.