Administracja w prawie energetycznym

Ostatnia dekada XX wieku przebiegła w państwach Unii Europejskiej, a także w niektórych innych (np. w Stanach Zjednoczonych, Kanadzie i Norwegii) pod znakiem przedsięwzięć legislacyjnych w istotny sposób reformujących zasady funkcjonowania sektora energetycznego. Przedsięwzięcia te dotyczyły głównie tzw. energetyki sieciowej. W ich ramach wydane zostały stosowne akty prawne na poziomie prawa europejskiego, których treść została następnie przeniesiona do ustawodawstwa poszczególnych państw członkowskich Unii.

U podstaw wspomnianej reformy znalazło się stwierdzenie, że dotychczasowe zasady funkcjonowania sektora energetycznego oparte na tzw. monopolu naturalnym przedsiębiorstw energetyki sieciowej są nieefektywne, a przede wszystkim nadmiernie kosztowne dla odbiorców paliw i energii, a w konsekwencji i dla pozostałych sektorów gospodarki. Powodowało to nadmierne ceny paliw i energii wynikające z monopoli naturalnych zwiększają koszty wytwarzania dóbr i usług. Przesłanka ta przesądzała o podstawowych celach reformy. Pierwszym z nich było ograniczenie do minimum negatywnych skutków naturalnych monopoli przez zapewnienie odbiorcom paliw i energii swobody wyboru dostawcy. Natomiast drugim celem było istotne zwiększenie roli mechanizmów konkurencji wymuszających obniżenie (a przynajmniej zahamowanie wzrostu) cen za paliwa i energię ustalanych dotychczas przez przedsiębiorstwa energetyczne na nadmiernym poziomie.

Realizacja powyższych celów zakładała liberalizację rynku paliwami i energią, z którą w sposób naturalny musi się wiązać także jego „deregulacja”. Istotną rolę w omawianym zakresie odgrywa również prywatyzacja przedsiębiorstw energetycznych; w wielu krajach Unii Europejskiej, ponieważ przedsiębiorstwa energetyczne były dotąd (i niekiedy nadal są - jak np. we Francji) w znacznej liczbie przedsiębiorstwami państwowymi.

Jeżeli chodzi o deregulację zasad funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych, to może ona mieć charakter ograniczony. Charakter i znaczenie działalności przedsiębiorstw energetycznych nie tylko dla gospodarki narodowej, ale wręcz dla bezpieczeństwa państwa wymuszają poddanie przedsiębiorstw, o których mowa, systemowi reglamentacji prawnej, zapewniającego zgodność ich działań z interesem publicznym. W konsekwencji w odniesieniu do przedsiębiorstw energetycznych niezbędne jest ograniczenie przysługującej ogółowi przedsiębiorców tak zwanej wolności gospodarczej. Jest kwestią wyboru ustawodawcy określenie zakresu oraz „instrumentów” ograniczenia tej wolności.

Przepisy prawa europejskiego oraz przepisy ustaw poszczególnych państw zawierają nie tylko unormowania liberalizujące rynek energetyczny (np. unormowania dotyczące tzw. swobody dostępu do sieci), lecz także unormowania o funkcji reglamentacyjnej (np. dotyczące koncesjonowania przedsiębiorstw energetycznych, ich szczególnych obowiązków publicznoprawnych itp.). Te unormowania reglamentacyjne powinny umożliwiać uzgodnienie działań przedsiębiorstw energetycznych z założeniami polityki energetycznej realizowanej w danym kraju, w szczególności zaś sprzyjać osiągnięciu i utrzymywaniu stanu określanego mianem „bezpieczeństwa energetycznego państwa”.

W polskiej ustawie z 1997 r. bezpieczeństwo energetyczne jest definiowane jako „stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska. Uprawnione jest więc przyjęcie, że organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo energetyczne powinny podejmować przynajmniej dwa rodzaje działań: sporządzać, w różnych przekrojach czasowych, bilanse potrzeb i możliwości ich zaspokojenia krajowymi i importowanymi paliwami oraz energią (uwzględniające również aspekty przesyłu i dystrybucji) oraz podejmować z odpowiednim wyprzedzeniem, w przypadku stwierdzenia możliwości wystąpienia deficytu paliw lub energii, działania tworzące przedsiębiorcom energetycznym warunki do zwiększenia dostaw lub nałożenia na nie obowiązku utrzymywania zapasów paliw i rezerw mocy, zapewniających przywrócenie równowagi, albo też gdy działania te okażą się niewystarczające, wprowadzać czasowe ograniczenia sprzedaży paliw lub ograniczenia dostaw energii.

Na poziom bezpieczeństwa energetycznego wpływa wiele czynników. Przede wszystkim wielkość zasobów paliw, dostępność i lokalizacja ich źródeł, a także możliwości magazynowania paliw. Bezpieczeństwo energetyczne jest zależne od stopnia zróżnicowania źródeł energii, w tym wykorzystywania źródeł odnawialnych oraz poziomu rozwoju krajowych i międzynarodowych połączeń systemów energetycznych. Bezpieczeństwu energetycznemu Polski sprzyjać będzie stymulowanie wzrostu konkurencyjności wewnątrz sektora oraz w relacji do zagranicznych dostawców paliw i energii. Będzie ono również pochodną racjonalizacji produkcji, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji i użytkowania energii i paliw. O bezpieczeństwie energetycznym Polski, przynajmniej w zakresie, w jakim jest ono zależne od stanu zaopatrzenia w gaz ziemny i ropę naftową, decydować będzie stabilność stosunków międzynarodowych.

Przebieg prac legislacyjnych dotyczących sektora energetycznego (np. kolejne propozycje dotyczące treści dyrektyw energetycznych), jak i podstawowe kierunki rozwiązań normatywnych były znane twórcom polskiej ustawy - Prawo energetyczne, uchwalonej w roku 1997. Ustawa ta realizuje takie same cele jak odnośne przepisy prawa europejskiego i wydane w celu ich wdrożenia ustawy „narodowe”, a zawarte w niej konkretne rozwiązania są porównywalne z rozwiązaniami zawartymi w prawie wspólnotowym i w ustawach państw członkowskich Unii.

Ustawa - Prawo energetyczne była już wielokrotnie, a niekiedy bardzo obszernie nowelizowana. Najwięcej zmian wprowadzono w ostatnich pięciu latach. Nie da się ukryć, że obecnie ten akt prawny stał się niezbyt czytelny i właściwie lepszym rozwiązaniem byłby uchwalenie nowej, bardziej przejrzystej ustawy.

Co może dziwić, jak do tej pory zagadnienia z dziedziny prawa energetycznego w Polsce nie były przedmiotem szerszych rozważań doktrynalnych. Wydano raptem kilka komentarzy do ustawy i opublikowano niewielką ilość artykułów w periodykach prawniczych. Właściwie najwięcej wartościowych opracowań o charakterze informacyjnym znaleźć można w kolejnych numerach „Biuletynu Urzędu Regulacji Energetyki” (autorami są w większości przypadków pracownicy URE).

Praca podzielona została na pięć rozdziałów. W pierwszym rozdziale pracy przedstawione zostały ogólne rozważania na temat prawa energetycznego jako działu prawa administracyjnego. W rozdziale tym skupiono się na takich zagadnieniach, jak: podstawy prawne sektora energetycznego, tworzenie konkurencji na rynku energetycznym, zasada dostępu strony trzeciej do sieci (Third Party Access), zasady dostarczania paliw i energii.

Rozdział drugi prezentuje kwestie związane z podziałem odpowiedzialności za sprawy energetyki między państwo a samorząd terytorialny. Przedstawiono tu kompetencje i zadania organów administracji rządowej oraz kompetencje i zadania organów samorządu terytorialnego.

Rozdział trzeci zawiera analizę zagadnień związanych ze statusem prawnym niezależnych organów nadzorujących sektor energetyczny. W rozdziale tym omówiono trzy główne zagadnienia, a mianowicie: zadania i kompetencje Prezesa URE, koncesje i taryfy energetyczne, a także sankcje za nieprzestrzeganie przepisów ustawy - Prawo energetyczne.

W rozdziale czwartym omówione zostały zagadnienia związane ze statusem prawnym przedsiębiorstw energetycznych. Zwrócono uwagę na takie kwestie, jak: charakter prawny przedsiębiorstw energetycznych, szczególny status prawny przedsiębiorstw energetycznych, jak również obowiązki publicznoprawne i prywatnoprawne przedsiębiorstw energetycznych.

Natomiast w piątym, ostatnim rozdziale pracy, przedstawiono najważniejsze kwestie dotyczące bezpieczeństwa energetycznego Polski na tle polityki Unii Europejskiej.